domingo, 16 de octubre de 2016

LA RECONDUCCIÓN PRESUPUESTARIA

Luis Britto García

      Sigue vigente el Presupuesto
      Conflicto entre poderes. El Legislativo seguramente se abstendrá de sancionar el Proyecto de Presupuesto que le presente el Ejecutivo. ¿Significa eso que el gobierno y el país quedarán paralizados hasta nuevo aviso?
   Allá en mis mocedades me doctoré en Derecho con una tesis sobre El Presupuesto del Estado que sirvió de texto a generaciones de hacendistas; en  ella expongo los principios jurídicos y lógicos que deben regir la reconducción presupuestaria.
   Nuestro Derecho Positivo acoge el sistema de prórroga o reconducción del Presupuesto cuando éste no sea sancionado oportunamente,  y en la actualidad lo consagra en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo artículo 313 pauta:  que “Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso”.
    En el mismo sentido, dispone la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional en su Artículo 182: “Si para el primero (1º) de enero no se hubiese sancionado el Presupuesto del año económico que principia ese día, el Presupuesto anterior continuará vigente hasta que el nuevo sea promulgado”.
   Este sistema rige desde 1918. Entre 1953 y 1961, quizá por influencia del régimen autoritario instaurado en 194i,  la disposición constitucional establecía que el proyecto… “entrará en vigencia el 1º de julio de cada año, aun cuando no hubiere sido sancionado para tal fecha”. Luego ha recuperado vigencia el sistema de prórroga de la vigencia del presupuesto anterior.
    El Presupuesto anterior a un determinado año económico, en efecto, puede continuar en vigencia durante este último, pero nuestra legislación hacendística y la simple lógica imponen  una serie de modificaciones que permitan una mejor ejecución del mismo. 
 
     Entra en vigencia la nueva estimación de ingresos
     La prórroga de la vigencia de un Presupuesto no debería suponer la de la estimación de ingresos referida al mismo. En efecto, como se sabe, el Poder Ejecutivo, valiéndose de procedimientos técnicos, calcula y posteriormente incluye en el Proyecto de Presupuesto de cada año una estimación de ingresos por razones obvias válida sólo para ese año. El segundo aparte del artículo 313 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela  establece que “La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto”.
    Ello quiere decir que, sea cual sea el momento en el que el Presupuesto de un determinado año fiscal sea promulgado, para dicho ejercicio será válida la estimación de ingresos que lo acompaña, excepto, desde luego, en el caso de que el Congreso pueda obtener del Ejecutivo una modificación de dicho cálculo demostrando su insinceridad. Nuestra Carta Fundamental, por tanto, niega la posibilidad de que dicha estimación sea alterada por el Poder Legislativo; ésta, por otra parte, en el aspecto práctico, representa, no los legisladores, sino una predicción administrativa sobre la cuantía de determinadas operaciones financieras que ocurrirán durante un período.
   Por ello, sería lógico que en el Presupuesto que se reconduce se adoptara como estimación de ingresos aquella que el Ejecutivo ha presentado en el Proyecto del Presupuesto aún no sancionado, ya que la estimación contenida en el texto que se prorroga corresponde a una realidad ya pretérita y no puede ser aplicada razonablemente a circunstancias distintas.
     Se reajustan  situado constitucional y  aportes percentuales
     La adopción, en el Presupuesto que se reconduce, de la estimación de ingresos relativa al año fiscal durante el cual tiene lugar la mencionada prórroga de vigencia, debería también tener como consecuencia el consiguiente reajuste del situado constitucional, conforme a las proporciones señaladas en la Constitución, y la modificación de los aportes a  instituciones o entidades que, como las Universidades Nacionales, tienen fijada una participación no menor de un determinado porcentaje del total de rentas ordinarias que se presupongan en la Ley de Presupuesto.
    Dicha adopción de la nueva estimación de ingresos trae asimismo como consecuencia el fenecimiento de la inmediata anterior, lo cual implica la supresión de los renglones de rentas o de ingresos ocasionales que no van a ser recaudados en la nueva vigencia; y la eliminación de los renglones de ingresos correspondientes a autorizaciones de emplear recursos provenientes del Crédito Público que, habiendo sido autorizados por una sola vez, ya fueron percibidos.
Se eliminan partidas de gastos ya efectuados
   En cuanto a la reconducción de las autorizaciones de gastos, es obvio que en las mismas se deben efectuar algunas modificaciones. Carecería de sentido hacer objeto de la reconducción partidas de egresos autorizados para una sola vez —como podrían serlo, por ejemplo, los de obras públicas ya ejecutadas—, partidas destinadas a cubrir créditos ya extinguidos y, en un sentido amplio, todas aquellas autorizaciones que hubieren sido asignadas y gastadas para finalidades ya cumplidas. Por tales motivos, se debería eliminar dichas autorizaciones del Presupuesto cuya vigencia se prorroga.
Se incluyen pagos del Crédito Público y otras obligaciones previas
    Es asimismo de ineludible necesidad la inclusión, en el Presupuesto que se reconduce, de algunas autorizaciones que originalmente no figuraron en él. Por ejemplo, deben ser obligatoriamente comprendidos en el Presupuesto reconducido los pagos anuales que se hayan pactado conforme a lo dispuesto en la Ley de Crédito Público. Debe ser incluida asimismo la autorización para el pago de las acreencias a cargo del Fisco reconocidas administrativamente o declaradas judicialmente, y la autorización para cancelar las cuotas que la República debiere en virtud de tratados internacionales u otros compromisos legalmente contraídos cuyo vencimiento tuviere lugar en el ejercicio fiscal que coincide con la reconducción, tales como los pagos de pensiones de reciente otorgamiento, prestaciones sociales, y otros de igual categoría. También es necesario incluir las autorizaciones de obras públicas previstas para el ejercicio que se inicia; en caso contrario, el Ministerio respectivo se vería obligado a optar entre repetir obras ejecutadas o la total inactividad.
El Presidente puede utilizar los fondos de reserva
   Las alteraciones que acabamos de señalar como necesarias para una adecuada reconducción del Presupuesto, y que se extienden tanto a los egresos como a los ingresos, podrían, desde luego, alterar el equilibrio inicial del texto cuya vigencia se prorroga. Una situación de exceso de la estimación de egresos con respecto al total de gastos cuya ejecución se autoriza no implicaría ninguna consecuencia legal adversa; la situación contraria, en cambio, implicaría una violación al equilibrio presupuestario dispuesto en el segundo párrafo del artículo 313 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto”.
   En este caso, procedería que el Presidente de la República, en virtud de las atribuciones que le confiere el artículo 183 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, para lograr el equilibrio presupuestario incluya en el Presupuesto de Rentas “hasta las dos terceras partes de los fondos de reserva del Tesoro existentes para el 15 de septiembre del año fiscal en curso”. En el caso que nos ocupa, debe entenderse que dicho año fiscal es aquel durante el cual tuvo lugar la vigencia originaria del Presupuesto que se reconduce.
Dos presupuestos en un ejercicio fiscal
    Es oportuno señalar que nuestras normas, al señalar que el Presupuesto que se reconduce continuará en vigencia “hasta que el nuevo sea promulgado” dejan abierta la posibilidad de la sucesión de dos Presupuestos en un mismo ejercicio económico, y con ello, plantean problemas acerca de la forma correcta de imputar ciertas erogaciones. En nuestro criterio, debe acogerse la interpretación de que la derogación del Presupuesto reconducido provocada por la entrada en vigencia del recién sancionado, no deja carentes de autorización presupuestaria los gastos que previamente hayan sido imputados al primero. Tampoco debe entenderse que las partidas del Presupuesto sancionado pueden ser imputadas en su totalidad, sino sólo a partir de la proporción en que permitan emplearlas los dozavos correspondientes a los meses de la vigencia que aún no hayan transcurrido para el momento de la aprobación. Acoger una solución distinta llevaría a situaciones tales como una insostenible inestabilidad de los actos jurídicos, en la primera hipótesis, y a la posibilidad de erogaciones exageradas, en la segunda. En efecto, en el caso de que el Presupuesto reconducido y el posteriormente sancionado contuvieran sendas autorizaciones para gastar un millón de bolívares en un objetivo determinado, como podría serlo, por ejemplo, la compra de medicinas, podría el administrador que se acogiera a esta interpretación negada erogar dos millones en tal objetivo, cada uno con cargo a un presupuesto distinto.
    En todo caso, debe entenderse que las disposiciones de carácter general y especial relativas a la materia presupuestaria que figuran en cada Presupuesto, extienden su vigencia cuando aquél es reconducido, hasta la fecha en que es aprobado el nuevo texto presupuestario.
   Siguiendo estos principios constitucionales, legales y lógicos se puede ejecutar sin tropiezos la gestión hacendística empleando como instrumento un Presupuesto reconducido.
                                                                                  Luis Britto García
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