Luis Britto García
Sigue
vigente el Presupuesto
Conflicto entre poderes. El Legislativo seguramente se abstendrá de sancionar el Proyecto de Presupuesto
que le presente el Ejecutivo. ¿Significa eso que el gobierno y el país quedarán
paralizados hasta nuevo aviso?
Allá en mis mocedades me doctoré en Derecho
con una tesis sobre El Presupuesto del Estado que sirvió de texto a
generaciones de hacendistas; en ella
expongo los principios jurídicos y lógicos que deben regir la reconducción
presupuestaria.
Nuestro Derecho Positivo
acoge el sistema de prórroga o reconducción del Presupuesto cuando éste no sea
sancionado oportunamente, y en la
actualidad lo consagra en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, cuyo artículo 313 pauta: que “Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese
presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del
plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá
vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso”.
En
el mismo sentido, dispone la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional en su
Artículo 182: “Si para el primero (1º) de enero no se hubiese
sancionado el Presupuesto del año económico que principia ese día, el
Presupuesto anterior continuará vigente hasta que el nuevo sea promulgado”.
Este sistema rige desde 1918.
Entre 1953 y 1961, quizá por influencia del régimen autoritario instaurado en
194i, la disposición constitucional
establecía que el proyecto… “entrará en vigencia el 1º de julio de cada año,
aun cuando no hubiere sido sancionado para tal fecha”. Luego ha recuperado
vigencia el sistema de prórroga de la vigencia del presupuesto anterior.
El Presupuesto anterior a un determinado
año económico, en efecto, puede continuar en vigencia durante este último, pero
nuestra legislación hacendística y la simple lógica imponen una serie de modificaciones que permitan una
mejor ejecución del mismo.
Entra
en vigencia la nueva estimación de ingresos
La prórroga de la vigencia de un
Presupuesto no debería suponer la de la estimación de ingresos referida al
mismo. En efecto, como se sabe, el Poder Ejecutivo, valiéndose de
procedimientos técnicos, calcula y posteriormente incluye en el Proyecto de Presupuesto
de cada año una estimación de ingresos por razones obvias válida sólo para ese
año. El segundo aparte del artículo 313 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece que “La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas presupuestarias,
pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de los ingresos
públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del
proyecto de Ley de Presupuesto”.
Ello quiere decir que, sea cual sea el
momento en el que el Presupuesto de un determinado año fiscal sea promulgado,
para dicho ejercicio será válida la estimación de ingresos que lo acompaña,
excepto, desde luego, en el caso de que el Congreso pueda obtener del Ejecutivo
una modificación de dicho cálculo demostrando su insinceridad. Nuestra Carta
Fundamental, por tanto, niega la posibilidad de que dicha estimación sea
alterada por el Poder Legislativo; ésta, por otra parte, en el aspecto
práctico, representa, no los legisladores, sino una predicción administrativa
sobre la cuantía de determinadas operaciones financieras que ocurrirán durante
un período.
Por ello, sería lógico que en el Presupuesto
que se reconduce se adoptara como estimación de ingresos aquella que el
Ejecutivo ha presentado en el Proyecto del Presupuesto aún no sancionado, ya
que la estimación contenida en el texto que se prorroga corresponde a una
realidad ya pretérita y no puede ser aplicada razonablemente a circunstancias
distintas.
Se
reajustan situado constitucional y aportes percentuales
La adopción, en el Presupuesto que se
reconduce, de la estimación de ingresos relativa al año fiscal durante el cual
tiene lugar la mencionada prórroga de vigencia, debería también tener como
consecuencia el consiguiente reajuste del situado constitucional, conforme a
las proporciones señaladas en la Constitución, y la modificación de los aportes
a instituciones o entidades que, como
las Universidades Nacionales, tienen fijada una participación no menor de un
determinado porcentaje del total de rentas ordinarias que se presupongan en la
Ley de Presupuesto.
Dicha adopción de la nueva estimación de
ingresos trae asimismo como consecuencia el fenecimiento de la inmediata
anterior, lo cual implica la supresión de los renglones de rentas o de ingresos
ocasionales que no van a ser recaudados en la nueva vigencia; y la eliminación
de los renglones de ingresos correspondientes a autorizaciones de emplear
recursos provenientes del Crédito Público que, habiendo sido autorizados por
una sola vez, ya fueron percibidos.
Se eliminan
partidas de gastos ya efectuados
En cuanto a la reconducción de las
autorizaciones de gastos, es obvio que en las mismas se deben efectuar algunas
modificaciones. Carecería de sentido hacer objeto de la reconducción partidas
de egresos autorizados para una sola vez —como podrían serlo, por ejemplo, los
de obras públicas ya ejecutadas—, partidas destinadas a cubrir créditos ya
extinguidos y, en un sentido amplio, todas aquellas autorizaciones que hubieren
sido asignadas y gastadas para finalidades ya cumplidas. Por tales motivos, se
debería eliminar dichas autorizaciones del Presupuesto cuya vigencia se
prorroga.
Se incluyen
pagos del Crédito Público y otras obligaciones previas
Es asimismo de ineludible necesidad la inclusión,
en el Presupuesto que se reconduce, de algunas autorizaciones que originalmente
no figuraron en él. Por ejemplo, deben ser obligatoriamente comprendidos en el
Presupuesto reconducido los pagos anuales que se hayan pactado conforme a lo
dispuesto en la Ley de Crédito Público. Debe ser incluida asimismo la
autorización para el pago de las acreencias a cargo del Fisco reconocidas
administrativamente o declaradas judicialmente, y la autorización para cancelar
las cuotas que la República debiere en virtud de tratados internacionales u
otros compromisos legalmente contraídos cuyo vencimiento tuviere lugar en el
ejercicio fiscal que coincide con la reconducción, tales como los pagos de
pensiones de reciente otorgamiento, prestaciones sociales, y otros de igual
categoría. También es necesario incluir las autorizaciones de obras públicas
previstas para el ejercicio que se inicia; en caso contrario, el Ministerio
respectivo se vería obligado a optar entre repetir obras ejecutadas o la total
inactividad.
El Presidente
puede utilizar los fondos de reserva
Las alteraciones que acabamos de señalar
como necesarias para una adecuada reconducción del Presupuesto, y que se
extienden tanto a los egresos como a los ingresos, podrían, desde luego,
alterar el equilibrio inicial del texto cuya vigencia se prorroga. Una
situación de exceso de la estimación de egresos con respecto al total de gastos
cuya ejecución se autoriza no implicaría ninguna consecuencia legal adversa; la
situación contraria, en cambio, implicaría una violación al equilibrio
presupuestario dispuesto en el segundo párrafo del artículo 313 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas
presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de
los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de
ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto”.
En este caso, procedería que el Presidente
de la República, en virtud de las atribuciones que le confiere el artículo 183 de la Ley Orgánica
de la Hacienda Pública Nacional, para lograr el equilibrio presupuestario
incluya en el Presupuesto de Rentas “hasta las dos terceras partes de los
fondos de reserva del Tesoro existentes para el 15 de septiembre del año fiscal
en curso”. En el caso que nos ocupa, debe entenderse que dicho año fiscal es
aquel durante el cual tuvo lugar la vigencia originaria del Presupuesto que se
reconduce.
Dos presupuestos en un ejercicio
fiscal
Es oportuno señalar que nuestras normas, al
señalar que el Presupuesto que se reconduce continuará en vigencia “hasta que
el nuevo sea promulgado” dejan abierta la posibilidad de la sucesión de dos
Presupuestos en un mismo ejercicio económico, y con ello, plantean problemas
acerca de la forma correcta de imputar ciertas erogaciones. En nuestro
criterio, debe acogerse la interpretación de que la derogación del Presupuesto
reconducido provocada por la entrada en vigencia del recién sancionado, no deja
carentes de autorización presupuestaria los gastos que previamente hayan sido
imputados al primero. Tampoco debe entenderse que las partidas del Presupuesto
sancionado pueden ser imputadas en su totalidad, sino sólo a partir de la
proporción en que permitan emplearlas los dozavos correspondientes a los meses
de la vigencia que aún no hayan transcurrido para el momento de la aprobación.
Acoger una solución distinta llevaría a situaciones tales como una insostenible
inestabilidad de los actos jurídicos, en la primera hipótesis, y a la
posibilidad de erogaciones exageradas, en la segunda. En efecto, en el caso de
que el Presupuesto reconducido y el posteriormente sancionado contuvieran
sendas autorizaciones para gastar un millón de bolívares en un objetivo
determinado, como podría serlo, por ejemplo, la compra de medicinas, podría el
administrador que se acogiera a esta interpretación negada erogar dos millones
en tal objetivo, cada uno con cargo a un presupuesto distinto.
En todo caso, debe entenderse que las
disposiciones de carácter general y especial relativas a la materia
presupuestaria que figuran en cada Presupuesto, extienden su vigencia cuando
aquél es reconducido, hasta la fecha en que es aprobado el nuevo texto
presupuestario.
Siguiendo estos principios constitucionales,
legales y lógicos se puede ejecutar sin tropiezos la gestión hacendística
empleando como instrumento un Presupuesto reconducido.
Luis Britto García
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